Cyberkriminalität im Finanz- und Rechnungswesen
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Spezialfinanzierungen in der öffentlichen Hand
Spezialfinanzierungen gehören zum Alltag vieler Gemeinden. Anspruchsvoll wird es jedoch spätestens dann, wenn Gebühreneinnahmen die anfallenden Kosten nicht mehr decken und sich die Frage stellt, wie lange eine solche Unterdeckung zulässig ist.
Was sind Spezialfinanzierungen?
Spezialfinanzierungen ermöglichen es öffentlichen Gemeinwesen, bestimmte Aufgaben zweckgebunden zu finanzieren. Anders als Steuereinnahmen, die grundsätzlich ohne Zweckbindung erhoben werden, besteht bei Spezialfinanzierungen ein direkter Zusammenhang zwischen einer öffentlichen Leistung und ihrer Finanzierung: Wer eine Leistung beansprucht, bezahlt dafür eine entsprechende Gebühr.
Typische Beispiele sind die Wasserversorgung, die Abwasserbeseitigung, die Abfallentsorgung oder das Feuerwehrwesen. Voraussetzung für die Errichtung einer Spezialfinanzierung ist stets eine gesetzliche oder reglementarische Grundlage.
Buchhalterische Abbildung
Buchhalterisch werden Spezialfinanzierungen als eigenständige Rechnungskreise geführt. Ziel ist eine langfristig ausgeglichene Erfolgsrechnung, bei der die Aufwendungen durch Gebühreneinnahmen gedeckt werden.
Entsteht ein Defizit, wird dieses als Vorschuss des öffentlichen Gemeinwesens aktiviert. Ein Überschuss wird dagegen als Verpflichtung gegenüber der Spezialfinanzierung passiviert.
Vorschüsse können entweder im Aktivkonto 1090 «Forderungen gegenüber Spezialfinanzierungen im Fremdkapital» oder, mit negativem Vorzeichen, im Passivkonto 2900 «Spezialfinanzierungen im Eigenkapital» ausgewiesen werden. Aus Gründen des Bruttoprinzips empfiehlt sich die Erfassung im Aktivkonto.
Verpflichtungen werden entweder im Konto 2090 «Verbindlichkeiten gegenüber Spezialfinanzierungen im Fremdkapital» oder im Konto 2900 «Spezialfinanzierungen im Eigenkapital» bilanziert.
Spezialfinanzierungen im Eigen- oder Fremdkapital
Ob eine Spezialfinanzierung dem Eigen- oder Fremdkapital zugeordnet wird, hängt von den rechtlichen Gestaltungsmöglichkeiten des Gemeinwesens ab.
Eine Zuordnung zum Eigenkapital erfolgt, wenn:
- das Gemeinwesen die Rechtsgrundlage selbst ändern kann; oder
- die Rechtsgrundlage zwar auf übergeordnetem Recht basiert, dem Gemeinwesen jedoch einen erheblichen Gestaltungsspielraum belässt.
Zu den Spezialfinanzierungen im Eigenkapital gehören beispielsweise Versorgungsbetriebe, Ersatzabgabe Parkplätze, Kehrichtsammeldienste oder Globalbudgetbereiche.
Sind diese Voraussetzungen nicht erfüllt, handelt es sich um Spezialfinanzierungen im Fremdkapital. Ein typisches Beispiel ist die Ersatzabgabe für Zivilschutzanlagen.
Investitionen von Spezialfinanzierungen werden über die Investitionsrechnung verbucht und anschliessend im Anlagenspiegel beziehungsweise in der Anlagenbuchhaltung erfasst.
Zum Jahresabschluss wird die Erfolgsrechnung über die Kontengruppe 90xx ausgeglichen.
Ertragsüberschuss
9010 «Abschluss Spezialfinanzierungen und Fonds im Eigenkapital, Ertragsüberschuss» an 2900 «Spezialfinanzierungen im Eigenkapital»
Aufwandsüberschuss
2900 «Spezialfinanzierungen im Eigenkapital» an 9011 «Abschluss Spezialfinanzierungen und Fonds im Eigenkapital, Aufwandsüberschuss»
Kantonale Regelungen
Kanton Schwyz
Das Finanzhaushaltsgesetz für Bezirke und Gemeinden (FHG-BG) definiert Spezialfinanzierungen als zweckgebundene Mittel zur Erfüllung einer bestimmten öffentlichen Aufgabe (§ 39 Abs. 1). Ihre Errichtung setzt eine gesetzliche Grundlage voraus.
Beiträge aus dem allgemeinen Haushalt sind nach § 39 Abs. 2 FHG-BG zulässig, wenn überhöhte Gebühren vermieden werden sollen oder wenn die zweckgebundenen Einnahmen die Ausgaben lediglich vorübergehend nicht decken. Zudem sind Vorschüsse und Verpflichtungen der Spezialfinanzierungen zu verzinsen (§ 39 Abs. 3).
In der Praxis ist insbesondere der Begriff «vorübergehend» von Bedeutung. Das Gesetz definiert ihn nicht näher. Als Auslegungshilfe kann jedoch das allgemeine Haushaltsgleichgewicht nach § 6 FHG-BG herangezogen werden, wonach Bilanzfehlbeträge innerhalb von fünf Jahren abzubauen sind. Daraus lässt sich ableiten, dass auch Vorschüsse an Spezialfinanzierungen grundsätzlich innert eines mittelfristigen Zeitraums zurückgeführt werden sollten.
Davon zu unterscheiden sind strukturelle Defizite. Sie liegen vor, wenn die Gebühren dauerhaft nicht kostendeckend sind und die Spezialfinanzierung regelmässig auf Mittel des allgemeinen Haushalts angewiesen ist. Solche Konstellationen widersprechen dem Grundgedanken der Spezialfinanzierung. Gebühren, Leistungen oder Kosten sind deshalb so anzupassen, dass mittelfristig wieder eine kostendeckende Finanzierung erreicht wird.
Kanton Uri
Die Regelung im Kanton Uri ist inhaltlich weitgehend mit jener des Kantons Schwyz vergleichbar. Gemäss Art. 41 Abs. 4 des Reglements über das Rechnungswesen der Einwohnergemeinden (RRG) sind Vorschüsse ebenfalls nur zulässig, wenn eine Unterdeckung vorübergehend ist und die gemeindlichen Finanzkompetenzen eingehalten werden.
Auch das RRG definiert den Begriff «vorübergehend» nicht. Als Orientierung dient deshalb das allgemeine Haushaltsgleichgewicht nach Art. 28 RRG, wonach das kumulierte Gesamtergebnis der Erfolgsrechnung innerhalb von acht Jahren ausgeglichen sein soll. Daraus lässt sich ableiten, dass auch defizitäre Spezialfinanzierungen grundsätzlich innerhalb eines ähnlichen Zeithorizonts saniert werden sollten. Dabei handelt es sich jedoch nicht um eine gesetzliche Frist, sondern um eine systematische Auslegung des Haushaltsrechts.
Kanton Zug
Auch das Finanzhaushaltsgesetz des Kantons Zug enthält eine vergleichbare Regelung. Vorschüsse an Spezialfinanzierungen sind zulässig, wenn zweckgebundene Einnahmen die Ausgaben vorübergehend nicht decken.
Eine Definition des Begriffs «vorübergehend» oder eine gesetzliche Rückführungsfrist enthält das Gesetz jedoch nicht. Als Orientierung kann § 2 Abs. 2 lit. a FHG herangezogen werden, wonach das kumulierte Ergebnis der Erfolgsrechnung innerhalb von acht Jahren ausgeglichen sein soll. Obwohl sich diese Bestimmung auf den allgemeinen Finanzhaushalt bezieht, lässt sich daraus ableiten, dass auch bei Spezialfinanzierungen eine mittelfristige Sanierung sachgerecht ist. Eine verbindliche Frist ergibt sich daraus allerdings nicht.
Kantone Nidwalden und Obwalden
Die kantonalen Finanzhaushaltsgesetze der Kantone Nidwalden und Obwalden entsprechen in Bezug auf die Definition einer Spezialfinanzierungen den vorhin genannten Kantonen. Art. 49. Abs. 2 GemFHG besagt, dass die Saldi von Spezialfinanzierungen bilanziert werden. Die Finanzhaushaltsgesetze der beiden Kantone beinhalten hingegen keine Bestimmung, wonach Spezialfinanzierungen zwingend ausgeglichen sein oder innerhalb einer bestimmten Frist ausgeglichen werden müssen.
Kanton Wallis
Der Kanton Wallis regelt Spezialfinanzierung ähnlich wie die vorhin genannten Kantone im Gemeindegesetz (GemG) und in der Verordnung betreffend die Führung des Finanzhaushaltes der Gemeinden (VFFHGem). Allerdings regelt die Finanzverordnung klar, dass Forderungen gegenüber Spezialfinanzierungen und Fonds im Fremdkapital sowie die Vorschüsse für Spezialfinanzierungen innerhalb von 8 Jahren nach der ersten Verbuchung in die Bilanz durch zukünftige Ertragsüberschüsse der betreffenden Aufgabe abzutragen sind (VFFHGem Art. 69 Abs. 1).
Knackpunkte in der Praxis
Gerät eine Spezialfinanzierung in eine Unterdeckung, besteht Handlungsbedarf. Ziel muss sein, die Kostendeckung mittelfristig wiederherzustellen – sei es durch Effizienzsteigerungen, Kostensenkungen oder Gebührenanpassungen.
Gerade Gebührenanpassungen lassen sich jedoch häufig nicht kurzfristig umsetzen. Zwischen der Überarbeitung eines Gebührenreglements, der Prüfung durch den Preisüberwacher und der Genehmigung durch die Stimmberechtigten vergeht in der Praxis oft viel Zeit.
Umso wichtiger ist eine vorausschauende Finanzplanung. Gemeinden sollten die Entwicklung ihrer Spezialfinanzierungen laufend überwachen und drohende Unterdeckungen frühzeitig erkennen. Nur so können notwendige Massnahmen rechtzeitig eingeleitet werden. Gleichzeitig bleibt das Verursacherprinzip gewahrt und eine Quersubventionierung durch allgemeine Steuermittel wird vermieden.
Fazit
Spezialfinanzierungen sind ein zentrales Instrument für eine verursachergerechte Finanzierung öffentlicher Leistungen. Sie sollen langfristig kostendeckend ausgestaltet sein und dürfen nur vorübergehend auf Mittel des allgemeinen Haushalts zurückgreifen.
Entscheidend ist die Abgrenzung zwischen vorübergehenden Unterdeckungen und strukturellen Defiziten. Während erstere unter bestimmten Voraussetzungen zulässig sind, widersprechen dauerhafte Defizite dem Grundgedanken der Spezialfinanzierung und erfordern finanzpolitische Korrekturen. Auch wenn die kantonalen Gesetze keine festen Rückführungsfristen vorsehen, lässt sich aus den Bestimmungen zum Haushaltsgleichgewicht eine klare mittelfristige Orientierung ableiten.
